Por: Ana Ramírez Gatica, Berenice Chellew Molgaard, Cristóbal Vigneaux Delporte, Manuel Villatoro Jerez.
Una intensa luz que entra por la ventana saturando el ambiente de la pequeña habitación que debió haber sido originalmente una terraza. Hoy está cerrada con mamparas de vidrio y plantas la adornan. Sobre una pequeña mesa está el computador donde el abogado David Escobar Díaz nos dará una entrevista. Frente a la cámara, acomoda la pantalla. Está inquieto. Observa su reloj. Faltan algunos minutos para la hora acordada. Es un frío sábado de mayo en la capital del país y David no deja de pensar en el largo camino que lo llevó hasta donde está hoy, defendiendo en tribunales a decenas de funcionarios a honorarios del sector público.
El abogado Escobar fue parte de los 65.134 trabajadores a honorarios que en la actualidad desempeñan funciones de manera precaria en las 345 municipalidades del país. Según los datos recabados por el Consejo para la Transparencia (CPLT) en 2021, los honorarios representaban el 57% de la fuerza laboral municipal. Es decir, soportan el funcionamiento de las corporaciones municipales sin ningún beneficio. Los honorarios no tienen vacaciones legales, no tienen licencias médicas, no existe el fuero maternal y como si fuera poco, cada mes de diciembre, o después de cada elección, ruegan para que sus funciones sean renovadas.
Es agosto de 2017 y un infarto agudo al miocardio lo dejó fuera de la división jurídica de la municipalidad de la Ligua. En diciembre del mismo año, tras recuperarse y volver a su trabajo profesional, se encontró con una realidad diferente a la que dejó. Ya no tenía silla donde sentarse, no tenía escritorio, no tenía computador ni implementos de trabajo. En su lugar había un joven abogado recién titulado.
Comienza la entrevista. En la memoria del abogado resuena el infarto y su fatídica vuelta al trabajo. Mira fijamente la cámara del computador, y reflexiona acerca de las extrañas condiciones de su contrato. Explica que la mitad de su remuneración era cubierta con un proyecto de honorarios y el resto se cubría formando parte de la planta municipal a contrata. De esta forma tendría responsabilidad administrativa.
Teniendo responsabilidad administrativa, todo funcionario público de planta o contrata puede firmar documentos, administrar recursos, hacer uso de bienes fiscales y en caso de irregularidades puede enfrentar sanciones administrativas o penales. Los trabajadores honorarios, en cambio, no cuentan con dicha categoría solo son prestadores de servicios. Una práctica que a juicio de David Escobar está “torciendo el verdadero sentido de la ley”.
El Origen de la Precarización
En 1982, bajo la dictadura de Pinochet, el país enfrentó la mayor crisis económicas desde 1930. La recesión mundial de 1982 golpeó el Producto Interno Bruto (PIB) disminuyéndolo en 14,3%. El desempleo llegó al 23,7%, el gobierno militar decidió devaluar el peso en un 18%. Con ello, se intervinieron más de cinco bancos y se decidió entregar a manos de los privados las empresas Chilectra y la Compañía de Teléfonos entre muchas otras. A juicio de Augusto Pinochet, había que reducir el aparato estatal a su mínima expresión.
Se crea entonces, la modalidad de trabajadores a honorarios, una forma de empleos eventuales para ejercer labores técnicas que los funcionarios municipales de planta y contrata no podían desarrollar. En un principio serían trabajos esporádicos y servicios puntuales que impedirían aumentar los volúmenes de funcionarios públicos, una realidad muy distante a lo que ocurre en la actualidad.
Para comprobarlo basta solo viajar 113 kilómetros al oeste de Santiago, a San Antonio. Esta ciudad acoge al puerto más importante del país. De acuerdo con las cifras informadas en transparencia, la municipalidad de San Antonio tiene en la actualidad 3.226 funcionarios y según la Ley 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, el 60% deberían ser de planta, el 30% en modalidad contrata y solo un 10% a honorarios. Según las cifras que maneja el Sindicato de Trabajadores a Honorarios de la municipalidad de San Antonio (IMSA), hoy más del 65% están en dicha calidad, realidad que contrasta fuertemente con la ley y supera lo informado por el municipio. En la actualidad solo el 27,9% corresponde a la planta municipal (incluyendo salud y educación), 19,47% a la modalidad de contrata y 53,44% en condición de honorarios, incluyendo a quienes están contratados bajo la modalidad de prestadores de servicios por Código del Trabajo.
Para el abogado David Escobar, el Estado entiende que todas sus instituciones, incluido el Poder Judicial, conforman un solo órgano por lo que “no van a operar en el sentido de autoflagelarse así mismos”. Por ello asegura que las sanciones, ante estos incumplimientos legales, solo son demostrativas de que la justicia opera “se actúa de manera correcta, moderadamente”.
El presidente del sindicato de la IMSA, Cristian Solis Castillo, se ve en perspectiva “trabajando hasta que me dé el cuero”. Solís es licenciado en geografía y desde hace 19 años trabaja en la misma condición, bajo las órdenes del mismo empleador. Además, preside una agrupación de trabajadores para la que ni siquiera tiene fuero. La Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades no lo reconoce como funcionario, por lo que su organización tampoco es reconocida por la normativa. Eso en nada le impide denunciar una práctica habitual de abuso, “donde ministerios completos abordan las temáticas de sus carteras incorporando trabajadores honorarios precarizados en cada municipio del país”, señala. En San Antonio el ministerio de Desarrollo Social (MIDESO) tiene casi 40 funcionarios a honorarios trabajando en la municipalidad, según datos del mismo Sindicato. A ellos se suman casos tan insólitos como el del ministerio de la Mujer y Equidad de Género donde según Solis “no le permitía tener posnatal y prenatal a sus propias trabajadoras, que es una cuestión impensable”.
Vivir sin certezas
Es pleno invierno en el puerto y el viento golpea fuerte en el condominio de departamentos Puesta de Sol ubicado a 98 metros sobre el nivel del mar y cerca del faro Panul de la Armada. Los edificios tienen apenas un año y los nuevos inquilinos se esfuerzan por hacer comunidad. Algunos departamentos de primer piso se han convertido en almacenes de barrio donde se ofrece de todo y el olor a pan recién hecho llama a los vecinos. Allí está Yennifer Fredes trabajadora a contrata del departamento de educación (DAEM) de la municipalidad de San Antonio. Con un billete en la mano compra lo necesario para la hora del té.
Al interior del departamento la espera Jaime, su pareja. Juntos llena con agua las tazas y rápidamente la habitación se mezcla de aromas a canela y jengibre del té recién preparado, mientras, la mantequilla se va derritiendo sobre las hallullas calientes. Al final del pasillo, en una pequeña habitación bajo una improvisada carpa hecha con frazadas, juega su hija Dominga. Ambos fueron trabajadores a honorarios, en la misma época Yennifer esperaba a Dominga, mientras que Jaime Guerrero esperaba un trasplante tras sufrir insuficiencia renal.
Yennifer recuerda que solo pudo dejar su trabajo dos semanas antes de que naciera su hija. “Estuve casi los 8 meses trabajando, hasta el último, hasta lo que más pude”, recuerda. Más dramático fue su retorno al trabajo, apenas dos meses después del nacimiento de Dominga. “Tenía que dejar a mi hija de dos meses de vida, tuve que sacarme leche para poder dejarle y cuando volvía poder amamantar. Obviamente que da rabia e impotencia porque uno tiene obligadamente que aceptar estas condiciones por tener que mantener una casa, por tener una mínima estabilidad laboral”, cuenta con impotencia.
La historia de Jaime Guerrero, su pareja, no fue diferente. Trasplantado de un riñón recuerda esos difíciles días en que no recibió su salario. “En dos meses no pude obtener mi sueldo, todo por ser honorario”, comenta. Ambos vivieron la cruda realidad de los trabajadores precarizados del sector público, algo que a juicio de Jaime es un abandono total del Estado, ya que esta modalidad de trabajo no es compatible con la vida familiar. “Para los honorarios es difícil en hacer crecer la familia o simplemente emprender algún proyecto. Hay que convivir con incertidumbre y con esa falta de certezas. Ni si quiera es posible pensar en la casa propia”, agrega. “Prácticamente no existimos para los bancos, es difícil poder obtener algún crédito hipotecario, se nos castiga con alrededor del 40% de nuestro salario cuando vamos a los bancos”.
Precarización con aroma a política
En el último Informe de Caracterización de Honorarios de Nivel Municipal, desarrollado por el Consejo para la Transparencia en 2021, se establece que los municipios están abusando de este formato. La ex presidenta del mismo Consejo, Gloria De la Fuente, señala en el informe que “esto demuestra la necesidad de regularizar el empleo en el ámbito público, de manera tal que la contratación a honorarios tal como establece el estatuto administrativo sea la excepción y no la regla”.
Mientras avanza la conversación con David Escobar, el tono de su voz va subiendo. “Hay funcionarios honorarios que en realidad no son víctimas de nada, sino que se les contrata mediante esta modalidad para evitar el control. La verdad es que se está pagando un favor político con esa contratación. O se paga el favor o es alguien que depende de un determinado partido, que es un operador y que tienen que conseguir trabajo, del partido que sea, tienen que pagar por el servicio que presta como operador político”, sostiene.
En 2021 el Consejo para la Transparencia (CPLT) revela situaciones anómalas en el informe de caracterización. La expresidenta del CPLT señala que es posible notar un alza con respecto al total de funcionarios y gasto asociado cuando se compararon siete meses de un año electoral con igual plazo de uno sin elecciones, sin embargo, “no existen antecedentes suficientes que afirman que dicha alza se vincule a motivaciones electorales, también podría estar asociado a la contratación de honorarios derivadas de necesidades que se generaron en el ámbito sanitario o en otros a raíz de la pandemia por Covid-19”, comentó Gloria de la Fuente.
En julio de 2024, la Asociación de funcionarios municipales de San Antonio detectó que en varios servicios de la corporación había trabajadores honorarios cumpliendo tareas de jefaturas mientras que en otros desarrollaban tareas administrativas sin tener responsabilidad legal, es decir, que ante cualquier irregularidad no son responsables jurídicamente. La denuncia llegó rápidamente a Contraloría.
El presidente de la asociación denunciante, Juan Carlos Escalante, asegura que esto no es casualidad, “lo que nosotros hemos visto son favores políticos, favores políticos que impiden respetar la carrera funcionaria, es una falta grave”, pues se impide el normal asenso en la escala de funcionarios de planta a quienes llevan años esperando subir un grado. En tanto la exasesora jurídica del mismo municipio, la abogada Alejandra Soto cataloga la denuncia como grave ya que para estos efectos “la Contraloría en cargos de jefatura exige no solo que tengan responsabilidad administrativa, sino que sean de planta. Bajo ninguna forma los honorarios manejan responsabilidad administrativa, ni funciones de jefatura, ni funciones menos de direcciones”.
La municipalidad de San Antonio no tardó en responder a la denuncia. El encargado de recursos humanos, Walter Briso aseguró que las imputaciones no son correctas, pues “bajo ninguna forma ellos manejan responsabilidad administrativa, ni funciones de jefatura, ni menos de direcciones ni nada, solamente se le podría llamar que coordinan”. A juicio del profesional ante la existencia de equipos grandes, “no puede estar bajo un puro mando, ahí esos grupos humanos tienen coordinadores y esos coordinadores pueden ser honorarios”.
El informe que emanó desde la unidad de Control de la municipalidad terminó en Contraloría, donde el ente fiscalizador emitió un informe que ratificó dicha denuncia y que obliga al municipio a rectificar dichos errores administrativos.
“Es una especie de tercerización pública”
Para David Escobar la situación de estos trabajadores públicos es mucho más compleja, ya que “ellos se cuestionan para quién realmente trabajan, ¿lo hacen para el municipio o para el ministerio a cargo del programa?”. Mientras reflexiona sobre esta situación recuerda que en una oportunidad tuvo que representar a una funcionaria que trabajaba para un programa del Ministerio de la Mujer y Equidad de Género (SERNAMEG) y al mismo tiempo para una municipalidad. La mitad del salario lo aportaba SERNAMEG y la municipalidad le aportaba el restante, “una vez ella hizo una crítica al sistema, al alcalde se le “paró la pluma” y al día siguiente la dejó sin trabajo”, dice David. Para los abogados es más sencillo entender que existe una responsabilidad solidaria entre ambas instituciones, pero, para un trabajador del estado no es fácil comprender esta figura anómala donde el Estado no es capaz de cumplir su mandato y utiliza a los municipios como intermediador, “es una especie de tercerización pública”, sentencia el profesional.
En la actualidad los tribunales laborales están atestados de casos de trabajadores a honorarios que han presentado esta dualidad. Mientras, en las audiencias los municipios culpan a los ministerios, estos últimos responsabilizan a las municipalidades como autores de la precarización. David Escobar Díaz sabe que para el criterio de cualquier abogado ambos son responsables. “El lavado de imagen es para la opinión pública no para un tribunal. La imagen es lo único que les interesa a los políticos”, sostiene.
Según las cifras que maneja la oficina legal del abogado Escobar, la tasa de juicios ganados por funcionarios precarizados a los municipios o al Estado, fluctúa entre un 70 a un 75%. Reconoce que los tribunales de primera instancia suelen fallar a favor de los trabajadores, “cuando se trata de la sanción de nulidad del despido prefieren no aplicarla, porque el lineamiento viene de la Corte Suprema. Especialmente cuando se trata de una entidad pública”, sentencia.
La nulidad del despido, también conocida como la “Ley Bustos”, es una sanción que impone la ley al empleador que despide sin que el trabajador tenga todas sus cotizaciones al día. La denuncia del abogado David Escobar Díaz va más allá, acusa que hay otro porcentaje de tribunales de primera instancia que, por motivos políticos, “de los jueces que conforman ese tribunal, no fallan en contra de un determinado alcalde por el color político que es similar al del juez”. Y ejemplifica, “uno sabe que, si un alcalde de un municipio es de derecha y el juez de esa misma comuna es también de derecha, lo más probable es que pierdas ese juicio”, asegura.
Para el profesional, desde las reformas de rescate implantadas en los años 80, en plena dictadura, para reducir el Estado a su mínima expresión “se ha impuesto una idea de evitar que el aparato estatal se transforme en una maquinaria burocrática, al no permitir a través de la ley el crecimiento de las plantas municipales” por ello cree que artificiosamente “se ha hecho uso de esta figura precaria para cumplir la labor que al Estado le corresponde hacia los ciudadanos”.
Las contrataciones a honorarios partieron desde el mundo privado y quien fiscaliza es la Inspección del trabajo, por lo que si un privado no cumple con la norma se expone a duras sanciones por precarización laboral. En el Estado es distinto, dice David Escobar, “quien debiese hacer esta fiscalización es la Contraloría General de la República, y esta entidad hace un trabajo muy sesgado con la política, todo porque se siente parte del Estado”. Por eso, dice el profesional “si tú te auto percibes parte del Estado no vas a hacer nada que te perjudique y el Poder Judicial también lo entiende así”. Este razonamiento haría que se apliquen sanciones más bien demostrativas, “se debe actuar de la manera correcta, pero van a sancionar moderadamente”.
A estas alturas, muchos se preguntan ¿Cuánto le costaría al Estado traspasar a estos funcionarios a la contrata o planta? La respuesta es más sencilla, no existe ningún proyecto de ley o intención manifiesta, a la fecha, que busque abordar esta problemática que podría modificarse con cambio a la ley Orgánica Constitucional de Municipalidades que establece los límites. Hasta ahora solo se han hecho a través de la ley 20.922 que fortalece los municipios y que establece ampliación de las plantas municipales. El problema es ¿Quién financia? Hasta ahora los municipios que se han acogido a le ley han contado con una especie de subvención por parte de la Subsecretaria de Desarrollo Regional (SUBDERE), a todas luces, insuficiente, ya que desde el gobierno central se siguen tercerizando los programas ministeriales a través de los municipios.
“Un negocio redondo para todos”
Hay poca luz en la habitación de Cristian Solis, presidente de los trabajadores a honorarios de la municipalidad de San Antonio, el ambiente es casi tan oscuro como la solución a este sistema de trabajo. Desde allí lanza con fuerza su impresión de que al final del día la precarización laboral a la que están sometidos los trabajadores públicos honorarios termina siendo “un negocio redondo para todos”, dice. En la actualidad hay verdaderas empresas que se dedican a la defensa de los trabajadores, “abogados que han cooptado sindicatos completos de honorarios para hacerlos clientes permanentes” reconoce Solis. Mientras más gente despiden desde los municipios más trabajo tienen, “es un círculo vicioso del cual el Estado no se ha hecho cargo”, afirma Solis.
Desde 2015 en adelante cuando a través de la ley se obligó a los prestadores de servicios a cotizar, lo honorarios sienten que se han convertido en el principal botín para las AFP, “el Estado nos quita esa luz y nos debilita aún más haciéndonos pagar por un derecho que ni siquiera estamos teniendo y nos entrega como borregos a las AFP y a las aseguradoras de salud, todo para que nosotros tengamos que cotizar obligatoriamente”, dice con fuerza Cristian Solis.
Los trabajadores honorarios del país ni siquiera forman parte de la mesa del sector público que cada año negocian con el gobierno de turno los reajustes para el sector. Desde la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF), dice Solis, “saben que somos muchos, que tenemos fuerza, pero también saben que no tenemos derechos. Somos el pariente pobre del Estado”.
En la actualidad no existe ningún proyecto de ley que permita que este tipo de trabajadores puedan obtener un mayor grado de estabilidad laboral o simplemente los derechos que cada primero de mayo, cientos de sindicatos a lo largo del país, profesan con energía, pero ajeno al mundo honorario.
La solución parece solo venir desde un reconocimiento ante un aparato estatal pequeño, que no es capaz de satisfacer las necesidades de la población y que sólo debería legislar para fortalecer el Estado. Así al menos lo cree el abogado David Escobar Díaz, el mismo que perdió su empleo tras un infarto en 2017, el mismo que ha tenido que defenderse en los tribunales para que sus derechos de trabajador sean reconocidos, el mismo que ha defendido a tantos otros que a diario se le vulneran sus derechos. El mismo que desde su casa a través de una cámara esboza un panorama no muy alentador para los parientes pobres del Estado. “No puedes seguir teniendo personas trabajando 20 años a honorarios, esos trabajadores también tienen derecho a formar parte de una planta municipal” y definir con claridad quiénes son trabajadores profesionales, quienes por años han aceptado esta condición de incertidumbre laboral y “quienes son realmente operadores políticos”, enfatiza, el abogado Escobar.
Mientras, David Escobar seguirá en tribunales defendiendo trabajadores precarizados y esperando que la sala que le asignen para alegar no tenga un sesgo político, Cristian Solis seguirá rogando para que en diciembre la municipalidad de San Antonio le renueve el contrato y que reconozca al menos que hoy representa a más del 50% de los funcionarios de dicha corporación, y que después de las elecciones de octubre, no comience a circular una lista negra donde justos paguen por pecadores.
Ana Ramírez Gatica, Berenice Chellew Molgaard, Cristóbal Vigneaux Delporte, Manuel Villatoro Jerez.
Investigación realizada en el Taller de Periodismo Avanzado
Estudiantes de Periodismo
Universidad Gabriela Mistral
